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        黨員律師

        深圳城管邀請律師隨隊執法

        發布日期:1970-01-01 瀏覽次數:
          
            多年來,城管執法難的問題一直存在,為了避免沖突,甚至嘗試“鮮花執法”“直播執法”。
            2014年,深圳城管沙河執法隊為了治理轄區“臟亂差”的白石街,首次嘗試推行“律師駐隊”模式,邀請律師隨隊執法,并對執法隊員的瑕疵提出建議。當年,執法隊立案執行率達96%,暴力抗法大幅減少。
            2015年,深圳南山區開始在全區推廣“律師駐隊”模式。同年9月,深圳市城管局與司法局聯合發文全市推廣。目前,“律師駐隊”模式覆蓋深圳57支執法隊,覆蓋率達89%。此外,廣東省多地也開始試行律師駐隊模式,如惠州、珠海等。
            專家認為,比起“鮮花執法”“直播執法”等,“律師駐隊”在執法本身“合法性”上下工夫,這在治本上更進一步。但是,律師如何保持中立角色仍是關鍵。
        困境執法存瑕疵 抗法頻發生
            深圳城管執法新模式的“起點”始于白石洲村。這里曾是深圳最大的城中村之一。
        0.6平方公里的白石洲村,涌入了11萬外來人口。500多米長的白石街貫穿南北,成了商販的集中地。除了150多家店鋪,各種小商小販也聚集于此,占道經營、超線經營,經常把這條5米多寬的小路堵得水泄不通。
            這條街曾被深圳城管沙河執法隊視作最難啃的一塊骨頭。3年前,沙河執法隊隊員吳哲剛到這里時,感覺自己除了吃飯,全天8個小時工作時間幾乎全部耗在這里。“有時候剛走到街尾,前面的小商販又冒出來。”他說。
            按照規定,對違法行為人,若勸說無效,城管執法隊員可以開具相關法律文書。但吳哲很快發現,他開的法律文書根本沒有什么用。“遞過去,轉個身,就會被揉成廢紙扔掉。”
        據城管執法隊員們統計,法律文書發下去,基本只有4成能解決問題。由于“法定程序”難以到位,有執法隊員便開始傾向于采用強制手段,由此陷入暴力“執法”與“抗法”的死循環。
            吳哲在白石街就經歷過一次。在一家蔬菜水果店,他已經開過3單法律文書,但都石沉大海。蔬菜貨架和收銀機依舊違規擺放在店外的臺階上,店內3名工作人員根本不理會勸導。吳哲變得惱火起來。決定采用強制性手段——沒收貨架。
            沖突幾乎立即發生。吳哲看到,兩名女店員突然沖出來,搶下他手中的貨架,直接沖向執法車,躺在車下。圍觀群眾也指責城管“搶人東西”。吳哲等人僵持了兩個多小時之后只能報警,直到凌晨才處理完畢。
            有數據統計,2013年,發生在這里的暴力抗法事件有30多起。同時,在2012年和2013年,沙河街道執法隊執行到位的案件分別只有52件、60件,案件執行率僅為40%。
        試點:律師常駐隊 建議“重證據”
            偏低的案件執行率,也顯示出城管自身執法中存在的一些瑕疵。為此,沙河執法隊隊長唐恩明萌生了邀請專業法律人士前來“協助”的想法。
            當時,深圳正在推行政府法律顧問制度,法律顧問會全面參與政府事務。受此啟發,唐恩明同沙河街道辦事處主任陳書愛商議之后,找到了廣東省國暉律師事務所合伙人謝挺。“幾個人商議后,一拍即合。”
            2014年6月,沙河街道成為全國首個推行“律師駐隊”模式的城管執法隊。
            “沙河模式”具體內容是:執法隊通過購買服務,與廣東省國暉律師事務所簽訂合作協議。律師事務所則派2名律師常駐執法隊,隨隊執法。
            律師王躍瓊是其中之一,當年7月開始隨隊執法。據她說,“上崗”之前,她曾花了一個月時間,摸清城管的職責和法律條款。
            王躍瓊上崗當月,一名執法隊員便與白石街商販劉毅(化名)發生沖突。強制扣留的過程中,商販與隊員有肢體接觸,說城管打了他。
            王躍瓊表明身份后,劉毅先是有點吃驚,但顯然更愿意信任她。王躍瓊調出現場錄像,發現隊員只是扣押商品,沒有打人。她將情況反映給商販,并現場告訴劉毅,他的行為為何違法,以及需要承擔哪些法律后果。
            第一次接觸律師的劉毅有些吃驚,“律師都來了,那這事看來是真的”。
        這件事后,王躍瓊單獨找到執法隊員,溝通執法中的瑕疵。她說,要注重取證,盡量少用強制措施。
            此后的100余次隨隊執法中,王躍瓊在登記表上密密麻麻記錄執法方面存在的問題,如沒有表明身份、留置送達法律文書的各個環節沒有拍照、勸導過程語氣過于強烈等。剛開始時,王躍瓊對一次執法中存在的問題,需要記錄兩三行。
            在王躍瓊看來,“駐隊律師”就像是城管和商販之間的溝通“中介”。在她的建議下,執法隊員們不再經常使用“直接對抗”式的手段,降低了現場發生沖突的幾率。同時,進一步強化了執法隊員的“證據意識”。
            執法隊員處理問題的思路也發生了很大變化。“沒必要起沖突,也不會主動采取暫扣等手段,走正常程序就可以。”吳哲說。
        推廣:深圳近9成執法隊啟用該模式
            第一次收到“律師函”,新便民百貨的老板王明(化名)感覺事情鬧大了。
            駐隊一個多月后,王躍瓊整理出白石街20多宗案件,發放律師函。王明是收到律師函的其中一位,當天下午便拿著函,急匆匆跑到執法隊。按照流程,王躍瓊先給他普及法律知識,做筆錄,并進入處罰程序。
            王躍瓊發現,很多當事人把法律文書不當回事,卻把律師函看做“天大的事”。有的店主甚至抓著她的手,急切詢問能否將律師函放在隊里,不想再拿回家,感覺像顆“定時炸彈”。
            沙河執法隊案件數量和執行率也大幅上升。據沙河執法隊統計,2014年7月至2015年年底,執行到位案件數量增至595件,執行率高達97.48%,同時,暴力執法、暴力抗法數量顯著減少。
            深圳市城管監察支隊支隊長馮增軍看到這個變化,覺得“其他執法隊也能試試”。2015年9月,深圳市城管局與司法局聯合發文,向全市推廣律師駐隊,并制定規范。
            記者在一份深圳市城管局聯合司法局發放的文件中看到,駐隊律師需要接受監督指導。其中,深圳市司法局監督指導駐隊律師工作,律師協會負責律師事務所和駐隊律師的行業監管,并對駐隊律師工作中違反律師職業道德規范的行為進行處罰。
            按照要求,今年底前,80%的街道執法隊采用律師駐隊模式執法。新京報記者了解到,截至目前,深圳已有57支執法隊均已啟動該模式,覆蓋率89%。
            從統計數字來看,律師駐隊模式的實施,為其他城管執法隊帶來的收效還是較為明顯的。
            據深圳民治執法隊綜合科副科長楊瑋介紹,之前執法隊有法律顧問,但沒到駐隊這么“深入”,隊員日常執法中很多問題還是得不到解決。2015年,該執法隊也開始推行律師駐隊模式。記者獲悉,2015年以來,執法隊執行的2000多起案件,未出現一宗復議情況。
        觀點:“全國推廣需因地制宜”
            在“律師駐隊”模式的實施過程中,也引發了一些爭議。比如律師能否始終堅持“中立”立場。
            對此,馮增軍向新京報記者回應,駐隊律師不會淪為城管的附屬品。“律師有基本的職業準則,每一起案件都要經得起司法檢驗。”他表示。
        據馮增軍介紹,作為律師駐隊模式的配套機制,目前深圳市正在建立律師履職的評價制度,預計今年試水。
            “律師駐隊”模式是否可大范圍推進?馮增軍認為,全國城管碰到的問題、面對的執法現狀類似。“打造專業法治化執法隊伍,律師駐隊可以起到推動作用。”
            在中國政法大學法治政府研究院副院長王靜波看來,駐隊律師與行政機關沒有直接利害及隸屬關系,相對其內工作人員,沒有執法任務要求。行政相對人也更容易接受其意見。
            但是,王靜波指出,在推廣的過程中,需注意“因地制宜”,政府應統籌考慮降低律師和行政機關之間的關聯關系。
         

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